Pour lutter contre le chômage et la montée de la précarité, faut-il continuer à faire payer autant les employeurs, les salariés et les contribuables et s’appuyer essentiellement sur des structures monopolistiques, telles que l’UNEDIC et Pôle Emploi?

Plutôt que de vouloir nationaliser l’assurance chômage, il n’y aurait rien de choquant à voir l’UNEDIC et Pôle Emploi déléguer une part de leurs missions régaliennes au secteur concurrentiel et associatif afin d’améliorer leurs résultats. Ce serait intéressant de comparer les performances du public et du privé et d’en tirer les conclusions qui s’imposent.

Compte tenu de l’élection du nouveau Président de la République depuis le 7 mai, nous avons jugé bon de réactualiser notre contribution sans modifier le fond de notre propos.

C’est l’une des mesures phares du nouveau Président de la République française, Emmanuel MACRON: nationaliser l’assurance chômage. Son idée est de supprimer les cotisations salariales de l’assurance maladie et de l’assurance chômage et de majorer la prime d’activité pour améliorer le pouvoir d’achat des français et creuser l’écart avec les minima sociaux. Le manque à gagner serait compensé par 1,7 point supplémentaire de CSG (contribution sociale généralisée), dont l’assiette est assise sur tous les revenus, y compris sur ceux des retraités et des épargnants, contrairement aux cotisations salariales qui ponctionnent, comme leur nom l’indique, uniquement les salaires. Un point de CSG, c’est l’équivalent de 12 à 13 milliards d’euros, donc 1,7, cela devrait représenter en totalité entre 21 et 22 milliards d’euros.

Selon plusieurs prévisionnistes, le compte n’y est pas, sauf si le taux de chômage redescend à 7% de la population active avant la fin du prochain quinquennat en 2022, ce qui est loin d’être une évidence. Le déficit de l’UNEDIC devrait atteindre à la fin de l’année 2017 autour des 35 milliards d’euros, l’équivalent d’une année de recettes du régime.

De plus, Emmanuel MACRON souhaite que le travail non-salarié bénéficie aussi des allocations chômage. Cela concerne les commerçants, les travailleurs indépendants, les agriculteurs et les patrons de PME. Afin de tenir compte de l’influence grandissante des nouvelles formes d’emploi et de la numérisation de l’économie, les créateurs d’entreprise et de start-up pourront aussi en disposer. Pour favoriser la mobilité professionnelle (point sur lequel la France est à la traîne), les salariés démissionnaires auront le droit également à l’assurance chômage, sous réserve de pouvoir le faire une fois tous les 5 ans et qu’ils acceptent de se former ou de se reconvertir dans un secteur d’activité où les perspectives d’emploi sont réelles. Selon l’institut Montaigne, un think tank d’obédience libérale, le coût financier de cette mesure est estimé entre 2 et 3 milliards d’euros par an. D’autres sources (non officielles) évoquent plus de 10 milliards d’euros la première année et entre 2 et 4 milliards les années suivantes. De quoi s’interroger… En tout cas, une aubaine pour les salariés les plus qualifiés, ils pourront faire payer leur envie de changement à l’assurance chômage.

Malgré ces incertitudes tant sur le plan économique que financier, le Président de la République ne prévoit ni de dégressivité des allocations chômage, ni de chasse aux « faux chômeurs ». Il indique simplement que chaque demandeur d’emploi pourra refuser deux offres raisonnables d’emploi, mais ne pas aller au-delà, sinon, il perdra ses droits à l’assurance chômage.

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AUTEUR: PIERRE GANDOSSI

Qu’est-ce qu’une offre raisonnable d’emploi ? C’est une offre censée tenir compte de vos qualifications et de votre expérience professionnelle. En gros: de votre salaire antérieur les trois premiers mois, 85% au bout de six mois et au moins le montant de votre allocation chômage après une année d’inactivé. Au bout de six mois de chômage, comme votre valeur marchande diminue mois après mois, vous devez accepter de vous déplacer dans un rayon géographique de 30km. Si vous empruntez les transports en commun, la législation prévoit un trajet entre votre domicile et votre lieu de travail d’une durée maximale d’une heure, à l’aller comme au retour. Au Royaume-Uni et en Allemagne, on estime respectivement qu’au bout six mois et un an de chômage, il n’y a rien d’illégitime à accepter toutes les offres d’emploi, y compris celles qui ne correspondent pas à vos qualifications. En France, nous n’en sommes pas là. Mais il semblerait que l’étau se resserre…

Toutefois, cet équilibre entre les droits et les devoirs sera difficile à instituer, car les agents de Pôle Emploi et les demandeurs d’emploi eux-mêmes ne sont pas habitués à ce genre de deal. Hormis la possibilité de suspendre les allocations chômage pendant un laps de temps déterminé, les agents de Pôle Emploi doivent très vite motiver leur demande auprès de leur direction, puis auprès d’une instance administrative départementale, présidée par le Préfet, représentant la loi et l’autorité de l’État au niveau local. Instance devant laquelle le demandeur d’emploi supposé fautif a le droit de déposer un recours et de défendre sa cause. Une procédure pesante et dérangeante que personne n’a vraiment envie d’actionner. Pour les syndicats, elle donne une image désastreuse de Pôle Emploi, présenté comme le père fouettard. Au final, la loi n’attribue pas à Pôle Emploi de pouvoir de sanction véritable à l’encontre des chômeurs qui refusent d’accomplir des actes positifs de recherche d’emploi ou de se former. De toute manière, au sein du service public de l’emploi, rares sont les agents qui ont envie d’instaurer un rapport plus directif avec les demandeurs d’emploi leur donnant le pouvoir de réprimer les récalcitrants. C’est la raison pour laquelle a été créée une équipe dédiée exclusivement au contrôle. Celle-ci n’est pas basée dans les agences. Elle procède de façon anonyme afin d’éviter les conflits sur le terrain, sources d’anxiété et d’insécurité pour les agents les plus exposés aux difficultés sociales. Dans les faits, les radiations concernent souvent des personnes qui ne répondent pas aux convocations ou qui oublient de déclarer leurs situations tous les mois. Ce défaut d’actualisation peut avoir plusieurs origines: le découragement, une absence d’indemnisation ou une reprise d’activité sans prendre le temps d’avertir Pôle Emploi.

Responsabiliser tous les acteurs

Les contempteurs du plan MACRON supputent que l’ouverture de l’assurance chômage au travail non salarié et aux salariés démissionnaires dissimule en fait une opération implicite, dont le but inavoué consisterait à instaurer une allocation universelle forfaitaire afin de restreindre les droits assurantiels des chômeurs, en particulier le montant et la durée de leurs indemnisations. En fait, il s’agirait de favoriser une remise à l’emploi plus rapide des individus qui ont une tendance prononcée à vivre aux dépens de l’assurance chômage…

Proche d’Emmanuel MACRON, Marc FERRACCI, économiste et professeur à Sciences-PO, spécialiste des questions liées au marché du travail et à la formation, estime que « les règles de cotisation et d’indemnisation du système favorisent la « permittence », c’est-à-dire la multiplication des contrats courts et des allers-retours avec le chômage. » Pour lui, « l’État doit prendre ses responsabilités, ce qui ne veut pas dire nationaliser l’assurance chômage, mais recadrer plus étroitement la négociation des partenaires sociaux (1).» Le dialogue social doit se faire d’abord dans l’entreprise plutôt que de s’illustrer en dehors du lieu de travail, par exemple, au travers des réseaux paritaires. Les syndicats sont là pour défendre les salariés avant de s’occuper de l’intérêt général.

D’après Philippe AGHION, économiste et professeur au Collège de France, proche lui aussi du Président de la République, il s’agit de mettre en place une véritable flexisécurité à la Française, à l’image du modèle danois ou scandinave (2). Un modèle qui protège dans la durée, mais qui oblige les acteurs (État, partenaires sociaux et demandeurs d’emploi) à se responsabiliser. Il n’est pas question, selon lui, d’imposer un modèle pouvant se rapprocher de l’Angleterre ou de l’Irlande, une allocation chômage forfaitaire, limitée à 6 mois et rémunérée, selon l’âge, entre 72 et 91 euros la semaine. A titre d’information, cette aide financière, bien en-deça de l’allocation de retour à l’emploi (ARE) française, est versée à la seule condition que les demandeurs d’emploi aient travaillé au moins 6 mois dans l’année écoulée. Les exigences en France sont beaucoup moins draconiennes. Nous allons y revenir.

Emmanuel MACRON ne compte plus, comme l’ont fait ses prédécesseurs, s’appuyer avec autant de certitudes sur les partenaires sociaux, suspectés de ne représenter qu’eux-mêmes ou d’être présents surtout dans les grandes entreprises et le secteur public où les risques de chômage sont faibles ou inexistants (3). Il considère que le système actuel est dépassé : il protège beaucoup trop ceux qui ont un emploi, les bénéficiaires d’un CDI, au détriment de ceux qui n’en trouvent plus, les « précaires », c’est-à-dire les salariés en CDD, les intérimaires, les chômeurs et les bénéficiaires des minima sociaux. Selon ses propres mots, « Il faut revenir à un système plus juste et plus équitable. » Laurent BERGER, secrétaire général de la CFDT, dénonce ce mauvais procès intenté aux syndicats. Il rappelle que certaines organisations syndicales, dont la sienne, ont plus d’adhérents que les partis politiques et qu’aux dernières élections professionnelles, le pourcentage de votants (62%) a dépassé celui des récents scrutins publics (élections régionales et départementales de 2015 et élections européennes de 2014).

Comme l’État offre sa garantie financière vis-à-vis du déficit de l’assurance chômage, il n’y a pas lieu, selon Emmanuel MACRON, qu’il délègue totalement cette fonction aux partenaires sociaux. Surtout si le nombre de demandeurs d’emploi non indemnisés et de bénéficiaires des minima sociaux continue d’augmenter. Il serait donc favorable à un système d’indemnisation visant tous les actifs, dont on ne connait pas encore les détails, si ce n’est qu’il serait composé, pour ce qui estDSC_2322 des recettes, d’une part assurantielle, les cotisations employeurs, et d’une part redistributive, liée à l’impôt (CSG).

Cette prise en main, si elle devait avoir lieu, instaurait un climat exécrable avec les syndicats, dépossédés d’un pouvoir estimant leur revenir de fait. Les plus virulents à ce projet n’hésitent pas à rappeler que si l’État avait assumé, dès le départ, sa part de responsabilité, il n’aurait jamais dû cautionner le déficit de l’UNEDIC, contraignant ainsi les partenaires sociaux à trouver un terrain d’entente et à rechercher un équilibre financier au régime d’assurance chômage.

Or, pour ne pas alourdir le budget de l’État, les gouvernements successifs depuis ces 20 dernières années ont fait pression sur les partenaires sociaux pour que des efforts financiers importants soient consentis en contrepartie de cette fameuse garantie financière; ce qui a été fait, notamment en ce qui concerne les conditions d’accès à l’assurance chômage pour les salariés en CDD, les intérimaires, les intermittents du spectacle, les sorties de contrats aidés et le financement aux 2/3 de Pôle Emploi (4). Il suffit d’avoir travaillé 4 mois dans les 28 derniers mois (ou 507 heures par an pour les intermittents du spectacle) pour être éligible à l’assurance chômage, ce qui constitue la période la plus courte des pays de l’OCDE. S’ajoute à cela, la durée maximale d’indemnisation, l’une des plus élevées : 24 mois pour les moins de 50 ans et 36 mois au-delà (voir nos contributions précédentes sur l’assurance chômage et la lutte contre le chômage dans la rubrique Emploi).

Le MEDEF a signé un accord « à la dernière minute » avec les centrales syndicales les plus ouvertes au dialogue social; celui-ci prévoit, dès le 1er novembre 2017, une augmentation de 0,05% des cotisations employeurs et de revenir sur la garantie financière de l’État dans le but de maintenir le pouvoir du paritarisme sur la gestion de l’assurance chômage (5). Sur ce point, le principal syndicat patronal semble divisé; certaines fédérations professionnelles déplorent une nouvelle augmentation du coût du travail et craignent, après cette annonce, un renchérissement du coût de la dette de l’UNEDIC. Face à un État interventionniste, ils sont nombreux dans ses rangs à regretter que le paritarisme donne l’impression navrante d’être inapte à gérer ses propres affaires. Dans une relation triangulaire, entre représentants des salariés et des employeurs et le gouvernement, il y en a toujours un qui se sent lésé. Surtout quand la dernier s’estime au-dessus des autres, démocratie oblige…

Toutefois, beaucoup d’employeurs redoutent l’instauration d’un système de bonus-malus qui viendrait pénaliser les entreprises qui emploient le plus d’intérimaires et de salariés en CDD. Plus de 80% des embauches aujourd’hui se concrétisent de cette façon. Pour les inciter à embaucher en CDI, Emmanuel MACRON semble prêt à leur octroyer la primauté des accords d’entreprise sur les accords de branche professionnelle et sur le code du travail. Il semble prêt aussi à leur accorder des facilités pour licencier, à l’instar de la loi EL KHOMRI sur les licenciements économiques. Il se déclare favorable également au référendum d’entreprise en cas de conflits graves et au plafonnement des indemnités de licenciement en cas de contentieux entre salariés et employeurs, tout cela par ordonnances pour éviter une pluie d’amendements et des débats interminables au parlement.

La flexisécurité, c’est plus de flexibilité accordée aux employeurs en contrepartie de plus de sécurité attribuée aux salariés en cas de licenciement, un véritable équilibre entre droits et devoirs. Comme le diable se cache parfois dans les détails, il est indispensable pour la nouvelle Présidence de la République d’instituer un rapport de force équivalent entre les partenaires sociaux, susceptible d’être corrigé en permanence selon la conjoncture économique et l’évolution du marché du travail. Les syndicats et les partis politiques les moins réformistes ou les plus radicaux n’y voient que la remise en cause DSC_0039des droits sociaux des salariés, acquis après de nombreuses luttes contre le patronat.

Malgré tout, rien ne permet d’affirmer que l’État sera un meilleur gestionnaire que les partenaires sociaux. Si nous prenons exemple sur la sécurité sociale, notamment l’assurance maladie, depuis la création de la CADES (Caisse d’amortissement de la dette sociale) et de la CSG durant les années 90, nous pouvons être assez critiques, voire très déçus par les résultats obtenus. Même si les déficits diminuent, ils continuent à s’accumuler chaque année… Depuis la fin de l’année 2016, 125 milliards d’euros ont été remboursés par les entreprises et les ménages français, mais il reste encore 136 milliards d’euros de dettes à recouvrir, principalement des remboursements d’emprunts.

La création de l’UNEDIC date de 1958. Un changement dans sa gestion est nécessaire tenant compte de l’évolution de l’économie et de l‘augmentation probable, à plus ou moins long terme, mais à vérifier, du travail non-salarié. Cependant, est-il normal que l’État se place au-dessus des partenaires sociaux, alors que nous venons de démontrer sa part de responsabilité dans le déficit abyssal de l’assurance chômage?

Pour lutter contre le chômage et la montée de la précarité, faut-il continuer à faire payer autant les employeurs, les salariés et les contribuables et s’appuyer essentiellement sur des structures monopolistiques, telles que l’UNEDIC et Pôle Emploi?

Serait-il inconcevable de procéder autrement en cherchant à être plus efficace et à faire de réelles économies? Plutôt que de vouloir nationaliser un peu plus l’assurance chômage, les pouvoirs publics devraient pouvoir faire appel de manière plus ouverte au secteur privé. Des organismes indépendants, spécialisés dans la protection sociale et dans l’accompagnement et la formation des demandeurs d’emploi, pourraient jouer un rôle plus important, à condition de respecter un cahier des charges et d’accepter d’être évalués, selon des critères solides, comme ceux que nous présentons sur notre site. Cette évaluation serait effectuée par des structures affranchies de la tutelle de l’État et des partenaires sociaux pour lui donner une plus grande crédibilité.

Nationaliser l’assurance chômage est donc une mauvaise idée. En revanche, Il n’y aurait rien de choquant à voir l’UNEDIC et Pôle Emploi déléguer une part de leurs missions régaliennes ou de leurs productions de services publics au secteur concurrentiel et associatif afin d’améliorer leurs résultats. Ce serait intéressant sur plusieurs années de pouvoir comparer les performances du public et du privé et d’en tirer les conclusions qui s’imposent. Il faudrait pour cela des réformes de fond que ni les partis politiques qui se succèdent au pouvoir ni Emmanuel MACRON ne semblent prêts à envisager. Pourtant, nous pensons, à Efficience Emploi, que si ces réformes étaient appliquées, l’assurance chômage retrouverait le chemin de l’équilibre budgétaire et de l’efficience, mais elles bouleverseraient le système actuel qui en est très éloigné.

 

Contribution rédigée par Pierre GANDOSSI pour Efficience Emploi le, 3 avril 2017, réactualisée le, 9 mai 2017

 

Notes:

(1) Interview de Marc FERRACCI dans le magazine Le Point, n°2324 du 23 mars 2017. Propos recueillis par Marc VIGNAUD.

(2) Intervention sur BFMTV le, 30 mars 2017.

(3) En France, le taux de syndicalisation en 2013 ne dépassait pas 11%. Ce taux était deux fois plus élevé dans le public. L’éducation, la formation et la recherche étaient les secteurs les plus représentés (DARES analyses mai 2016 n°026). Les salariés du secteur public sont davantage syndiqués que ceux du secteur privé, car il est moins difficile de négocier avec des politiques et des hauts fonctionnaires. Pourquoi? Parce que l’argent géré par ces derniers n’est pas le leur, c’est celui des contribuables, contrairement au secteur privé où le capital de l’entreprise appartient aux patrons ou aux actionnaires, sauf pour les associations.

(4) Les régimes annexes des intérimaires et des intermittents du spectacle coûtent à l’UNEDIC entre 2 et 3 milliards d’euros par an; Pôle Emploi, plus de 3 milliards.

(5) Ce nouvel accord, signé le 14 avril 2017 entre les partenaires sociaux prévoit aussi, à partir du 1er novembre 2017, une durée maximale d’indemnisation réduite pour les seniors: 24 mois au lieu de 36 mois entre 50 et 52 ans et 30 mois entre 53 et 54 ans (6 mois en plus si le quinquagénaire suit une formation, sachant que la nouvelle convention d’assurance chômage ouvre aux chômeurs de 50 à 55 ans un crédit supplémentaire de formation pouvant aller jusqu’à 500 heures sur leur compte personnel de formation). Pour les 55 ans et plus, la durée maximale d’indemnisation reste de 36 mois avec pour les plus de 53 ans, des conditions d’accès à l’assurance chômage facilitées: pour être indemnisé, il faut avoir travaillé 610 heures (4 mois) ou 88 jours dans les 36 derniers mois au lieu de 28 mois pour les plus jeunes.

Sigles:

UNEDIC : Union nationale des entreprises de l’industrie et du commerce

MEDEF : Mouvement des entreprises de France

CFDT: Confédération française démocratique du travail

CDD : contrat de travail à durée déterminée

CDI : contrat de travail à durée indéterminée

RSA : revenu de solidarité active

RSI: régime social des indépendants

CSG: contribution sociale généralisée (impôt prélevé sur tous les revenus, y compris ceux du capital)