Dans son dernier ouvrage, intitulé «Un avenir pour l’emploi, sortir de l’économie administrée», édité chez Odile JACOB (1), Bruno COQUET nous livre un diagnostic éclairant sur la situation de l’emploi en France. Malgré quelques différences de vue avec les nôtres, son analyse et ses propositions sont intéressantes et montrent à quel point notre pays continue de se fragmenter et de s’égarer s’il n’accepte pas des changements profonds dans l’intérêt de tous.

Économiste, considéré comme l’un des meilleurs spécialistes de l’assurance chômage, le bilan pour lui est plutôt négatif : « nous disposons de moyens en pagaille, dit-il, sans obtenir le moindre résultat. ». D’où vient le problème ? « Nous faisons trop de réformes ou pas assez ? En tout cas, pas les bonnes ! » Depuis, quarante ans, nous multiplions les échecs. De plus, « le secteur public en est dispensé. Or, son expansion ne connaît pas la crise. » Selon lui, il n’est pas possible de maintenir à l’écart le secteur public au sens large si l’on veut réellement réformer l’économie française. Pourquoi contraindre les employeurs privés à venir à la table des négociations avec les syndicats si c’est pour obtenir des réformes asymétriques qui instaurent des inégalités de traitement entre les salariés du secteur privé et ceux du secteur public?

« Les exonérations et les subventions à l’emploi ne sont pas efficaces. »

AUTEUR: PIERRE GANDOSSI

Pourquoi s’interroger autant sur le coût du travail sur lequel in fine les entreprises ont une marge de manœuvre assez réduite ? Ce n’est pas le travail en lui-même qui coûte cher, mais la protection sociale, c’est-à-dire l’assurance maladie, les accidents du travail, la politique familiale, les retraites et l’assurance chômage, soit 34,3% du PIB de la France en 2014, record européen! La moyenne dans l’Union Européenne s’élevait à 28,7% la même année. Plutôt que de continuer à baisser les charges salariales, Bruno COQUET propose d’intégrer les charges patronales au salaire brut. Dans cette configuration, les salariés verraient immédiatement le coût élevé de la protection sociale sur leur fiche de paie et combien il pèse sur leurs salaires et le budget des entreprises. La disparition des charges patronales, transformées seulement en charges salariales, ne changerait pas leur salaire net, du moins dans un premier temps, mais, elle aurait au moins le mérite, pense-t-il, d’amener les salariés à voir la réalité en face les amenant peut-être à modifier leurs comportements ; car ce sont bien eux au bout du compte qui payent la note…

« Pour lui, les exonérations et les subventions à l’emploi ne sont pas efficaces. Elles favorisent beaucoup trop les CDD, l’intérim et les emplois au rabais. Pourquoi alors subventionner des emplois qui ne permettent pas d’en vivre ? Ces aides concourent au déploiement d’une économie de substitution ou une économie administrée, moins performante que celle qu’elle remplace. Exemple : les contrats aidés poursuivent un objectif social indéniable, mais sont peu efficaces sur le plan de la création d’emploi et de la lutte contre le chômage, sauf dans le secteur marchand où l’on constate tout de même des effets d’aubaine. Même constat pour l’insertion par l’activité économique (bien qu’elle ne soit pas citée par l’auteur), à plusieurs reprises dans nos contributions, nous avons fait remarquer la différence d’efficacité entre certains organismes ou dispositifs, selon qu’ils soient dirigés vers le secteur marchand ou non marchand. L’analyse de Bruno COQUET rejoint la nôtre : si les aides à l’emploi, comme l‘insertion par l’activité économique, sont reliées suffisamment à l’économie productive et à l’emploi marchand, elles rapportent quand même plus de richesse à la collectivité qu’elles ne coûtent en subventions. Pour limiter les effets d’aubaine, il suffirait d’appliquer des indicateurs simples comme ceux que nous présentons sur notre site. Pour en savoir plus, vous pouvez lire notre contribution, « L’insertion par l’activité économique, un modèle efficient »

Pour ce qui des exonérations, nous voyons les choses un peu différemment; nous ne considérons pas celles-ci forcément comme des aides financières : l’État présente cela comme une fleur accordée aux employeurs, mais il n’a pas toujours le choix, sauf lorsque ces exonérations concernent des secteurs privilégiés de l’économie où la chaine de valeur et les bénéfices sont importants. Pour les secteurs d’activités pourvoyeurs d’emplois peu qualifiés, si on appliquait le coût de la protection sociale ou du droit commun, très peu d’emplois verraient le jour, sinon au noir ou à temps très réduit. Laisser fonctionner le marché par lui-même (fixation des prix) est compliqué en France, le poids des prélèvements obligatoires (cotisations sociales + impôts) est trop lourd (+ de 44% du PIB) ; il conditionne hélas le manque d’initiatives du secteur privé. En effet, sans diminution possible du Smic, on se contente d’exonérations (sociales ou fiscales) sans lesquelles beaucoup d’emplois peu qualifiés coûteraient trop cher aux entreprises. Il faut donc une politique incitative les encourageant à faire des affaires et à embaucher. De son côté, l’État renonce simplement à certaines recettes dans le but de favoriser la relance de l’activité économique et la création d’emploi. Il n’est pas écrit dans le marbre qu’il soit toujours perdant, surtout si le nombre de contributions sociales et fiscales augmente plus que la moyenne sur une période donnée. A lui, surtout, de supprimer certaines dépenses publiques, ce qu’il ne parvient pas à faire pour des raisons politiques, en particulier lorsqu’il s’agit d’équilibrer les comptes de la protection sociale. En fait, lorsqu’il décide de faire une croix sur certaines recettes, il s’engage normalement à les compenser: soit à réduire son train de vie ou le nombre de fonctionnaires, soit à demander aux français de payer un peu plus, deux options opposées pour lesquelles il redoute autant l’impopularité.

Le logement est trop cher et pas à l’endroit où il faudrait

Sur la question du logement, le bilan est lui aussi catastrophique. Le lien entre emploi et logement est pourtant primordial. 45 milliards d’euros sont engloutis chaque année en aides diverses (2.A) dont 17 milliards au bénéfice des locataires (2.B). Ces aides sont deux fois plus importantes en France que dans la moyenne européenne. Elles contribuent, d’après les meilleurs experts, à la cherté du poste habitat dans le budget des ménages. Paris est la ville la plus chère d’Europe après Londres. En Allemagne, le coût de l’immobilier est 30% moins élevé qu’en France. Une différence énorme qui se solde par davantage de pouvoir d’achat et moins de propriétaires. D’ailleurs, le fait de maintenir des taux bancaires aussi bas ne favorise ni la diminution du coût de l’immobilier, ni l’amélioration du pouvoir d’achat des plus modestes. Cela ne favorise pas non plus la consommation, donc l‘économie et l’emploi. De plus, les logements disponibles à un prix modéré (en location, en HLM et en accession à la propriété) ne sont pas aux endroits où les emplois sont les plus nombreux, le prix au m2 étant trop élevé pour favoriser la venue ou la mobilité des demandeurs d’emploi. Les bailleurs (privés comme publics) préfèrent louer à une clientèle qui offre dans la durée des garanties de stabilité financière (salariés en CDI ou fonctionnaires). S’ajoutent à cela, le coût du transport, les plans locaux d’urbanisme, les réserves foncières, la délivrance des permis de construire, la construction de logements sociaux et la mobilité insuffisante des locataires les plus solvables dans le parc social, des éléments non négligeables qui découlent principalement d’une volonté politique. En clair, beaucoup de paramètres à prendre en compte qui ne permettent pas aux pouvoirs publics (État et collectivités territoriales) d’engager une politique d’ensemble cohérente et efficiente. Pour les français, le logement est donc trop cher et pas à l’endroit où il faudrait. Bruno COQUET préconise néanmoins de verser des aides financières à ceux qui en ont vraiment besoin : les jeunes et les demandeurs d’emploi et d’instaurer une assurance pour les impayés, financée moitié par les propriétaires, moitié par l’État.

« Il n’est pas normal que l’on taxe les chômeurs pour financer Pôle Emploi »

Quant à l’assurance chômage, elle est trop chère et souffre d’une dette abyssale voulue par l’État. L’UNEDIC porte cette dette et doit gérer sans sourciller les régimes annexes déficitaires des intermittents du spectacle et des intérimaires, les sorties de contrats aidés et le financement au deux tiers de Pôle Emploi. Sans ces dépenses supplémentaires, décidées par les gouvernements qui se sont succédé au pouvoir, les comptes de l’assurance chômage ne seraient plus dans le rouge. Si le nouveau Président de la République veut bien une assurance chômage universelle intégrant les agriculteurs, les indépendants, les professions libérales, les commerçants et les patrons de PME, « comment se fait-il qu’il ne songe pas à faire payer davantage les fonctionnaires ? » Ces derniers ne contribuent qu’à hauteur de 1% de leur masse salariale, alors que les cotisations des salariés du secteur privé sont à 2,4% et celles de leurs employeurs à 4% (3), sans oublier que la majorité des agents publics bénéficie de la sécurité de l’emploi. Le compte n’y est pas et l’égalité de traitement non plus…

Bruno COQUET est hostile à toute sanction et à tout abaissement de droit concernant les demandeurs d’emploi, la même règle devrait s’appliquer à tous. « Il n’est pas normal, dit-il, que l’on taxe les chômeurs pour financer Pôle Emploi. » Pour lui, « les chômeurs sont des victimes du marché de l’emploi puisqu’ils acceptent quand même de signer des contrats de courte durée ne dépassant pas un mois. » Sur ce point, notre avis diverge : si les ruptures conventionnelles (accords entre salariés et employeurs), l’intérim et les contrats courts ont un tel « succès », c’est parce qu’ils suscitent « la permittence » autant du côté des employeurs que des salariés, c’est-à-dire « des allers et retours avec l’assurance chômage », dixit Marc FERRACCI, économiste et spécialiste du marché de l’emploi et de la formation, ami du Président de la République et chargé de la réforme de l’assurance chômage aux côtés de Muriel PENICAUD, actuel ministre du travail et de l’emploi. Le projet réforme d’Emmanuel MACRON prévoit d’intégrer les travailleurs non salariés et la possibilité de démissionner une fois tous les cinq ans ans sans perdre ses droits à l’assurance chômage. Cela devrait faciliter la mobilité professionnelle et peut-être la reconversion professionnelle des demandeurs d’emploi qui ne parviennent plus à se projeter dans l’avenir, encore faut-il que les secteurs d’activité et les formations choisis répondent à des besoins économiques authentifiés. Le coût financier de cette mesure est évalué entre deux et trois milliards d’euros par l’institut Montaigne, think tank d’obédience libérale. D’autres sources, non officielles, évoquent des sommes plus importantes pouvant dépasser les dix milliards d’euros la première année et entre deux et quatre milliards d’euros les années suivantes, de quoi s’inquiéter…

En revanche, Bruno COQUET semble sur la même ligne que le gouvernement lorsqu’il s’agit de sanctionner les employeurs en fonction de leurs comportements. Il est favorable à l’instauration d’un malus pour les contrats courts, mais, en contrepartie, pour l’instauration d’une réduction des cotisations en faveur des contrats longs. Il est aussi favorable à une modulation des cotisations selon la conjoncture économique, à l’instar de Pierre CAHUC, André ZYLBERBERG et Jean TIROLE, notre prix Nobel d’économie 2014. Il suggère aussi d’instituer des comptes individuels obligatoires pour les seniors (provisions pour risques), mais d’un montant limité, accolés à l’assurance chômage; pour dédommager les salariés licenciés ou démissionnaires; cela veut dire a priori une contribution supplémentaire demandée à leurs derniers employeurs afin que leur sortie de l’emploi coûte moins cher à l’assurance chômage. Il propose enfin de revenir sur les délais de carence et sur les modalités de l’activité réduite, lorsqu’un chômeur a un pied dans l’assurance chômage et un autre dans l’emploi (contrats courts ou à temps partiel); le nombre de chômeurs en activité réduite est de un sur trois. Selon lui, ces réformes sont aisées à produire, mais minées par la politique.

« Former pourquoi faire ? »

En ce qui concerne la formation professionnelle, notre économiste est sceptique. Dans ce domaine, les investissements sont croissants, 32 milliards d’euros par an, pour un résultat qui laisse à désirer. Pourtant, elle participe à la promesse d’un avenir meilleur qui ne vient pas. Seuls l’apprentissage, l’alternance et la formation des demandeurs d’emploi trouvent grâce à ses yeux. Là-dessus, nous partageons le même point de vue. Pour l’apprentissage, il regrette d’ailleurs que notre pays ne parvient pas à faire aussi bien que l’Allemagne. Pour le reste, il se demande si l’obligation de financement est véritablement une nécessité, les entreprises financeraient directement les formations dont elles ont besoin. Un coup de massue porté sur la tête des partenaires sociaux qui seraient contraints de rechercher une autre source de financement pour leurs organisations. Dans l’ensemble, les formations sont mal ciblées, pas forcément localisées sur les pénuries d’emploi. Les grosses entreprises recrutent des gens déjà formés, tandis que les PME supportent des coûts de formation sans être sûres du résultat final. En d’autres termes, former pourquoi faire ? « Il faut concentrer la politique publique là où elle est utile », insiste-t-il. Cette analyse recoupe celle que nous avions faite dans nos articles précédents. Nous vous invitons à cliquer dans notre rubrique formation pour en savoir plus. « Il faut promouvoir des politiques plus prudentes et plus efficientes (…). Est-ce que le marché fonctionnerait moins bien dans l’hypothèse où les budgets réservés à la formation professionnelle seraient drastiquement réduits? Il n’est pas efficient de viser un niveau de dépenses si élevé. Une politique efficace doit laisser les entreprises former elles-mêmes leur personnel surtout si elles génèrent des gains privatisables (…). Il faut définir une stratégie plus économe en moyens et plus productive en termes de résultats concrets. S’il n’existait pas de politique, poursuit-t-il, une grande partie de la formation professionnelle continuerait d’exister. L’effet d’aubaine est fort d’autant que la politique échoue depuis toujours à développer la formation là où elle est le plus souhaitable, en direction des personnes peu qualifiées et des TPE. » Il suggère un moratoire sur cinq ans sur les dépenses de formation professionnelle, l’alternance et la formation des chômeurs. Une telle mesure dégagerait, selon lui, l’équivalent de 100 milliards d’euros. Cette suppression légale créerait-elle un trou financier dans le processus de qualification des actifs ? Pas certain, pour lui, les formations continueraient pour la plupart à être dispensées. « Si ne ce n’est pas la solution, observe-t-il, c’est une façon claire de questionner la nature et les objectif des politiques publiques relatives au développement du capital humain. »

Une politique de l’emploi inefficiente

La mission travail et emploi, service intégré au ministère du travail et de l’emploi, gère un budget de fonctionnement et d’intervention qui oscille chaque année entre 10 et 15 milliards d‘euros. Toutefois, elle n’a pas la main sur toutes les exonérations et dépenses liées à l’emploi. Les mesures soutenant l’emploi à titre principal ne représente que 6 milliards d’euros. Son administration doit composer avec les autres ministères qui en bénéficient : soit au total des dépenses qui se montent à 20 milliards d’euros en 2016.
Constat établi dans le monde entier, comme nous l’avons décrit plus haut, les emplois aidés sont peu efficaces, notamment quand ils sont concentrés dans le secteur public. Utiles lorsque la conjoncture économique est mauvaise, ils sont plus efficaces dans le secteur marchand : 66% des bénéficiaires accèdent à un emploi durable (+ de 6 mois), contre 36 % dans le secteur non marchand. Il s’agit dans tous les cas figure d’une efficience de façade, d’après Bruno COQUET : « 84% des embauches auraient eu lieu de toute façon, contre 33% dans le secteur non marchand. » Il ne préconise pas pour autant de les supprimer; ils permettent de vivre, comme le RSA, et de maintenir une partie de la population partiellement en activité. Sur tous ces sujets, nous sommes d’accord, hormis peut-être celui concernant les effets d’aubaine dans le secteur marchand; notre raisonnement est le même que pour les exonérations, si elles étaient constantes au lieu d’être limitées dans le temps, on ne parlerait plus d’effets d’aubaine ou d’emplois aidés injustifiés, mais de baisse durable des charges ou des prélèvements obligatoires.

« Ne plus laisser le secteur public en marge du changement »

Que le point d’entrée et l‘axe central de la politique de l’emploi soient la lutte contre l’exclusion est, selon Bruno COQUET, inopportun et inefficace. Il n’y a pas de logique d’ensemble parce que l’objectif principal reste social. Les gens sont confortés dans des solutions d’attente, coûteuses et peu efficaces. Même quand la croissance revient, elle ne parvient pas à prendre le relais de la création d’emploi sans aides ou subventions. « Les allègements de cotisations sociales et la formation professionnelle ne sont pas des outils pilotés par la politique de l’emploi. » Il prend exemple sur les services à la personne où il remarque que « plus de 20 milliards d’euros sont dépensés sans que le bénéfice de l’aide soit conditionné à un emploi créé. » Il regrette que les dépenses et les mesures soient disséminées entre autant d’acteurs rendant difficile la moindre évaluation.

Conclusion, les dispositifs sont devenus indispensables, alors que les résultats ne suivent pas. Pour chaque gouvernement, les mesures prises sont les bonnes, mais avec le recul, on voit bien qu’elles ne relancent pas l’économie et qu’elles n’affectent pas suffisamment le taux de chômage. Or, « une autre politique est possible, estime-t-il (…) ; il faut choisir la réforme plutôt que l’administration, ne plus laisser le secteur public en marge du changement, payer le travail à sa valeur et financer la protection sociale en l’articulant aux comportements des assurés. »
Du côté des politiques publiques, « le logement, l’assurance chômage et la formation professionnelle devraient être repensés ; tirer les enseignements de leurs échecs et faire en sorte que les politiques de l’emploi soient plus offensives et davantage mobilisées vers la croissance (…). Il conviendrait de repenser la France dans sa globalité, ne plus penser en termes de dispositif, de catégorie, de classe sociale ou de groupe d’intérêt, mais de valeur d’ensemble dans une Europe forte et un monde compliqué. » Malgré quelques différences de vue avec les nôtres, son analyse et ses propositions sont intéressantes et montrent à quel point notre pays continue de s’égarer et de se fragmenter s’il n’accepte pas des changements profonds dans l’intérêt de tous.

Contribution rédigée par Pierre GANDOSSI pour Efficience Emploi le, 18 août 2017

 

Bibliographie et notes:

(1) Un avenir pour l’emploi, sortir de l’économie administrée, Bruno COQUET, Odile JACOB, mai 2017

(2.A) Plus de marché pour plus d’État, Francis KRAMARZ et Philippe TIBI, Eyrolles et RB édition, janvier 2017.

(2.B) La gauche, la droite et le marché, David SPECTOR, Odile JACOB, mars 2017

(3) La contribution des employeurs passera à 4,05% de la masse salariale brute de toutes les entreprises du secteur privé à compter du 1er novembre 2017. La cotisation des salariés reste à 2% en attendant la réforme voulue par le nouveau Président de la République qui prévoit sa suppression et son remplacement par la CSG. Cette nouvelle convention d’assurance chômage, signé le 14 avril 2017 entre les partenaires sociaux prévoit aussi, à partir du 1er novembre 2017, une durée maximale d’indemnisation réduite pour les seniors: 24 mois au lieu de 36 mois entre 50 et 52 ans et 30 mois entre 53 et 54 ans (6 mois en plus si le quinquagénaire suit une formation, sachant que la nouvelle convention ouvre aux chômeurs de 50 à 55 ans un crédit supplémentaire de formation pouvant aller jusqu’à 500 heures sur leur compte personnel de formation). Pour les 55 ans et plus, la durée maximale d’indemnisation reste de 36 mois avec pour les plus de 53 ans, des conditions d’accès à l’assurance chômage facilitées: pour être indemnisé, il faut avoir travaillé 610 heures (4 mois) ou 88 jours dans les 36 derniers mois au lieu de 28 mois pour les plus jeunes.