L’insertion par l’activité économique (IAE) était composée en 2011, selon les sources officielles, de 3800 structures employant 120 000 personnes pour 60 000 ETP. Entre 1 et 1,3 milliard d’euros de financements publics ont été alloués à ce secteur la même année, auxquels ont été ajoutés 257 millions d’exonérations sociales.

Le financement public de l’IAE montre une réelle complexité en termes de visibilité due à la multiplicité des financeurs et à l’absence d’un outil statistique efficient. Toutes les tentatives de réforme mises en œuvre depuis le Grenelle de l’insertion en 2008 ont échoué.

L’État finance la moitié du secteur, les conseils généraux en financent un quart et d’autres financeurs (FSE, PLIE, communes, intercommunalités, conseils régionaux, etc.) interviennent pour le dernier quart.

L’insertion par l’activité économique (IAE) regroupe des structures appartenant en apparence à une même  famille d’activité, mais, en réalité, il n’en est rien. Il s’agit bien d’organisations qui ont en commun la lutte contre le chômage et l’insertion des plus démunis, mais leurs caractéristiques sont très différentes, comme nous allons nous en apercevoir maintenant.

 

AUTEUR: PIERRE GANDOSSI

Les associations intermédiaires (AI) et les Ateliers et Chantiers d’Insertion (ACI) sont des organismes sans but lucratif.  Selon la direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques (DARES), en 2011, il y avait 763 AI et 1844 ACI pour un nombre de salariés en insertion présents en fin de mois (en moyenne annuelle) respectivement de 57 318 pour les AI et de 40 872 pour les ACI. L’activité principale des premières consiste à mettre disposition du personnel auprès de plusieurs utilisateurs que sont les particuliers, les entreprises, les associations, les administrations et les collectivités territoriales. Elles facturent leurs services, à titre onéreux, ce qui leur permet de s’autofinancer en grande partie, voire en totalité, sans être pour autant des entreprises commerciales. Toutefois, certaines AI ne sont pas à l’abri d’une activité en perte de vitesse ou d’une mauvaise gestion les obligeant à fusionner ou à fermer leurs portes, à l’instar d’une entreprise traditionnelle, sauf si des élus s’interposent pour les maintenir coûte que coûte en activité estimant qu’il s’agit d’un outil d’insertion nécessaire à leurs territoires. Leurs subventions sont les plus faibles de l’IAE. Elles se montent à 800 euros/salarié en insertion et 3500 euros/salarié en insertion en équivalent temps plein (ETP). Celles-ci concentrent leurs efforts sur l’accueil, l’accompagnement, la mise à l’emploi et l’insertion des chômeurs sans qualification et des bénéficiaires du RSA.

A l’inverse, l’activité des ACI s’articule autour de l’organisation et de la gestion d’ateliers et de chantiers d’insertion dont l’existence repose surtout sur des moyens publics. Pour donner un exemple, le budget d’un ACI peut monter jusqu’à 842 000 euros pour un nombre de demandeurs d’emploi entre 12 et 20 bénéficiaires, soit un coût moyen/salarié en insertion de 27600 euros et de 42 100 euros/salarié en insertion en ETP. Leurs sources de financement, outre celles conséquentes de l’État, proviennent des collectivités territoriales (communes, départements et régions), mais aussi, le cas échéant, du Fonds Social Européen (FSE), via les Plans locaux pour l’insertion et l’emploi (PLIE) qui sont des structures locales, pilotées par des élus, permettant de lever des fonds européen pour accompagner des demandeurs d’emploi de longue durée. Toutes ces aides financières permettent de financer leurs actions qui consistent à embaucher, encadrer et former des publics prioritaires, en très grande difficulté d’insertion, pendant une durée médiane de 6 mois, parfois plus.  Les organismes porteurs d’ACI peuvent être des collectivités territoriales, des établissements publics de coopération intercommunale, des lycées professionnels, des lycées agricoles ou des associations.

Les entreprises de travail temporaire d’insertion (ETTI) et les entreprises d’insertion (EI) sont, en revanche, des entreprises commerciales, spécialisées dans l’insertion par l’activité économique. Même si elles disposent d’un statut associatif, les services fiscaux les considèrent comme des entreprises lucratives à partir du moment où elles sont en concurrence avec des entreprises commerciales du secteur marchand. Cependant, un certain nombre sont des sociétés coopératives participatives, sous forme de société coopérative ouvrière de production (SCOP) ou de société coopérative d’intérêt collectif (SCIC). Il s’agit de SA ou de SARL où les salariés actionnaires détiennent au moins la moitié du capital de l’entreprise et possèdent la majorité des voix en termes de pouvoir ou de gouvernance. Ceux-ci ont le droit de se distribuer des bénéfices, bien qu’ils s’engagent à constituer des réserves suffisantes obligatoirement réinvesties dans le fonctionnement de l’entreprise.

En 2011, selon la DARES, il y avait 232 ETTI et 979 EI pour un nombre de salariés présents en fin de mois (en moyenne annuelle) respectivement de 22 239 pour les ETTI et de 13 284 pour les EI. Les premières fonctionnent comme une agence d’intérim (mise à disposition temporaire de personnel). En compensation d’un accompagnement renforcé, elles reçoivent une aide publique de 5100 euros/salarié en insertion en ETP. Elles ont été créées en 1998, lors de la loi contre les exclusions, pour barrer la route aux AI, suspectées exagérément de concurrence déloyale vis-à-vis de l’intérim. C’est la raison pour laquelle certaines AI ont donné naissance à des ETTI, avec plus ou moins de succès, pour pouvoir continuer à travailler de façon optimum dans le secteur marchand, au-delà du seuil des 480 heures/24 mois, en contrepartie de l’accord préalable de Pôle Emploi.

Les entreprises d’insertion (EI), par contre, appartiennent au monde de la production de biens ou de services et interviennent dans plusieurs secteurs d’activité de l’économie marchande. Mieux aidées par l’État que les AI et  les ETTI, elles perçoivent une aide publique pour accomplir l’encadrement technique et l’accompagnement des salariés en insertion, dont le montant global s’élève à 10 900 euros/salarié en insertion en ETP, ce qui correspond à plus de la moitié du coût total d’un salarié lambda payé au SMIC.

Des exceptions existent, notamment pour les régies de quartier (RQ) et les groupements d’employeurs pour l’insertion et la qualification (GEIQ). Deux types de SIAE qui, à notre connaissance, ne sont pas mentionnées dans le rapport 2013 de l’Inspection Générale des Finances (IGF) et de l’Inspection Générale des Affaires Sociales (IGAS) sur les modalités de financement de l’Insertion par l’Activité Économique (IAE). Document sur lequel nous nous sommes appuyés pour vous communiquer ces nombreux chiffres. A cela, une explication, les RQ bénéficient du même type de subvention que les EI et les ACI, sous la forme d’une aide au poste ou d’un contrat aidé. Elles demeurent pour les services fiscaux des organismes à but non lucratif, alors qu’elles répondent à des appels d’offres publics et qu’elles peuvent être en concurrence avec d’autres entreprises commerciales, notamment auprès des communes et des bailleurs sociaux. La spécificité de leurs actions reste, cependant, à souligner : leur support économique n’est qu’un prétexte social et politique pour redonner vie à des quartiers défavorisés et un peu espoir à leurs habitants qui sont souvent des publics éloignés de l’emploi. Selon le Comité de Liaison National des Régies de quartier (CNLRQ), il est précisé, sur son site, qu’une Régie de Quartier (RQ), en moyenne, c’est : 41,5 salariés, soit 10 postes d’insertion en contrat à durée déterminée d’insertion (CDDI), 11,5 contrats aidés dans le secteur non marchand (CUI/CAE) et 20 contrats de droit commun. Une RQ, en moyenne, c’est aussi : 15 administrateurs bénévoles et un chiffre d’affaires de 730 000 euros pour un budget total (incluant aides à l’emploi et subventions) de 1 200 000 euros. En gros, les moyens publics sollicités par une RQ représentent 40% de ses produits ou de son budget annuel.

Pour les Groupements d’employeurs pour l’Emploi, l’Insertion et la Qualification (GEIQ), selon leur site national, les subventions publiques ne représentent en moyenne que 10% du total de leurs produits, dont une aide versée par l’État. Si ces subventions permettent d’améliorer leur accompagnement social et professionnel, leur principale ressource est la mutualisation de poste de travail et leur mise à disposition auprès des employeurs qui adhèrent à leurs groupements, notamment par le biais du contrat de professionnalisation. L’objectif est de conduire les bénéficiaires de ces contrats emploi/formation vers l’emploi durable. Les GEIQ interviennent dans plusieurs domaines de l’économie marchande et leurs clients sont autant des entreprises, des collectivités territoriales que des administrations publiques.

 

Reconduction de l’existant

Le récapitulatif ci-dessous donne une idée détaillée des aides publiques versées, en 2011, à chacune des SIAE par salarié en insertion et par salarié en insertion en ETP (équivalent temps plein) :

  •  AI : 800 euros/salarié et 3500 euros/salarié en ETP
  •  ETTI : 2100 euros/salarié et 5100 euros/salarié en ETP
  •  EI : 10 400 euros/salarié et 10 900 euros/salarié en ETP
  •  ACI : 27 400 euros/salarié et 42 100 euros/salarié en ETP
  •  Moyenne : 9700 euros/salarié et 21 000 euros/salarié en ETP

Sources : IGF et IGAS rapport 2013 sur les modalités de financement de l’insertion par l’activité économique (IAE)

 

Ces différences entre les SIAE, en termes de statut, de traitement et d’activité, ne facilitent pas vraiment leur examen et leur évaluation par les pouvoirs publics. Surtout que les SIAE sont nombreuses à être organisées en groupements ou en réseaux associatifs au sein desquels on retrouve toutes les formes de SIAE existantes. Dans ce contexte, la réforme de leur financement est difficile à réaliser. Pour Efficience Emploi, les voies d’amélioration choisies par le gouvernement ne vont pas dans la bonne direction.

Concrètement, il souhaite harmoniser le système de financement, ce depuis le 1er janvier 2014 pour les ETTI et les EI et à compter du 1er juillet 2014 pour les AI et les ACI. Il oblige ainsi toutes les SIAE à suivre le même chemin, sans tenir compte de leurs spécificités. Le décret n°2014-197 du 21 février 2014 simplifie leurs modalités de financement par la généralisation de l’aide au poste d’insertion.

Même si le montant de l’aide au poste d’insertion en ETP sera sujet à des variations chaque année et officialisé par un arrêté, nous avons été destinataires, à Efficience Emploi, des projets de financement envisagés. Les chiffres que nous présentons maintenant ont circulé dans tous les réseaux de l’IAE et donnent un aperçu des orientations voulues par le pouvoir en place. Nous les avons déjà publiés partiellement  sur notre site, sans indiquer jusqu’à présent les parts modulées (+10% maximum) qui seront versées en échange de trois critères d’évaluation : caractéristiques du public accueilli, efforts d’insertion en termes d’accompagnement et de formation et résultats obtenus en matière d’insertion à la sortie de la SIAE.

  •  AI : 1300 euros + la part modulée (PM) 1430 euros
  •  ETTI : 4250 euros + la PM 4675 euros
  •  EI : 10 000 euros + la PM 11 000 euros
  •  ACI : 19 200 euros + la PM 21 200 euros

Ces critères retenus ont le mérite d’exister, mais ils ne représentent qu’une partie infime du financement (10%), alors que le montant socle (90%) est basé le nombre salariés en insertion en ETP et non sur le nombre de salariés en insertion ou sur le nombre de bénéficiaires ou de chômeurs concernés. Nous avons le sentiment, par conséquent, d’assister à une reconduction presque à l’identique de l’existant, compte tenu que l’intégralité des fonds publics, consacrée à l’IAE, sera versée aux mêmes SIAE. Ainsi, les AI resteront les SIAE les moins  financées : 1300 euros/salarié en insertion en ETP, contre 4250 euros pour les ETTI, un écart injustifié, basé sur aucun argument solide, si ce n’est sur des présupposés et un besoin impérieux pour l’État de faire des économies. Les ACI, pour continuer à être financés de façon importante, réduisent leurs quotas de contrats uniques d’insertion (CUI/CAE) au profit des contrats à durée déterminée d’insertion (CDDI) déjà utilisés par les entreprises d’insertion (EI). Ce qui n’est pas la même chose, contraignant les ACI à être plus efficaces en matière d’insertion, en compensation d’une aide globale de l’État qui ne sera pas forcément plus importante comparée aux années antérieures.

Les EI sont les SIAE les moins touchées par la réforme avec les ETTI. Leur mode de financement est déjà en vigueur (aide au poste d’insertion). Il devient la pierre angulaire du système de financement de l’IAE. Pourtant, le rapport de l’IGF et de L’IGAS (déjà cité) indique que ce sont les SIAE qui obtiennent les plus mauvais résultats en matière d’insertion avec les ACI, sachant qu’elles sont un certain nombre à pouvoir cumuler une activité marchande et non marchande leur permettant de bénéficier autant des CDDI que des CUI/CAE.

L’enveloppe budgétaire des EI est, certes, moins élevée que celle des ACI qui absorbe  –il est toujours utile de le rappeler-  81% du total des aides publiques consacrées à l’IAE, estimée entre 1 et 1,3 milliard euros ; mais elle représente quand même une somme annuelle de 138 millions euros (12%),  qui devance de loin celles, très modestes, des ETTI et des AI, dont le montant total additionné se situe dans une fourchette approximative de 70 ou à 95 millions d’euros. Les ETTI et les AI, selon la DARES (n°063 octobre 2013), emploient  tout de même dans l’année (chiffres 2011) plus de 47% des salariés en insertion et 56% des salariés actifs en fin de mois de l’IAE, alors que, d’après le rapport 2013 de l’IGF et de l’IGAS, les aides publiques dont elles bénéficient dépassent à peine 7% des moyens financiers attribués à l’IAE (4% pour les ETTI et 3,2% pour les AI). Autant dire, rien du tout…

 

L’aide au poste n’est pas la bonne formule

En conclusion, nous vous confirmons que le gouvernement cherche avec cette réforme surtout à simplifier et à harmoniser le mode de financement qu’il attribue à l’IAE lui évitant ainsi des complications inutiles. Il est conseillé dans cette démarche par la Délégation Générale à l’emploi et à la formation professionnelle (DGEFP), émanation du ministère de l’emploi, et soutenu par le Conseil national de l’insertion par l’activité économique (CNIAE), instance consultative, mais influente, où siègent tous les acteurs du secteur de l’IAE, surtout les réseaux des ACI, des EI, des ETTI et des Régies de quartier qui représentent, dans la balance, beaucoup plus d’emplois d’insertion subventionnés en ETP que les AI. Lesquelles, à la limite, ne coûtent pas assez cher à l’État pour pouvoir peser sur les orientations gouvernementales.

En clair, les AI sont incitées à se transformer, sans le dire ouvertement, en ETTI ou en EI ou à rester des SIAE de seconde catégorie, ce qu’elles sont déjà plus ou moins.

Les ACI, malgré leurs coûts très élevés et leurs modestes résultats en matière d’insertion, sont invités à faire mieux, mais sans avoir le droit de générer des recettes privées supplémentaires au-delà de 30% de leurs charges, sous peine de concurrence déloyale vis-à-vis des entreprises commerciales. Dans certains cas, la vente de leurs produits ou de leurs services peut monter jusqu’à 50% de leurs charges annuelles, en contrepartie d’une autorisation spéciale du Préfet. De toute façon, les ACI sont encouragés à améliorer leurs résultats et à trouver d’autres formes de financement publics ou privés. Ce qui n’est pas gagné, bien entendu, vu la conjoncture économique difficile et l’état déplorable des comptes publics !

Dès lors, on peut affirmer que le législateur actuel a décidé de privilégier les ETTI et les EI, qui sont des SIAE commerciales, au détriment des AI qui sont des associations à but non lucratif. Une bien curieuse façon de remercier le bénévolat pourtant facteur, dans le cas présent, d’économies, de lien social et de solidarité…  Pour les ACI, c’est encore différent, leurs structures juridiques peuvent être autre chose que des associations, notamment des établissements publics ou des collectivités territoriales.

Au final, cette IAE remaniée ne va pas forcément dans le bon sens : elle institutionnalise le principe déjà existant que les associations intermédiaires (AI) resteront les structures d’insertion par l’activité économique (SIAE) les moins financées, alors que, selon nos indicateurs et nos critères, elles sont pourtant les SIAE les plus efficientes en matière d’emploi. Suivies de très près par les ETTI, pour lesquelles une nuance subsiste relative au public : leurs salariés sont moins éloignés de l’emploi et plus employables que la plupart des salariés en insertion des autres SIAE.

Pour les ACI, nous ne comprenons pas pourquoi les pouvoirs publics les regardent comme des SIAE ? Leurs recettes privées sont trop réduites pour les considérer comme des entreprises d’insertion par l’activité économique, sauf s’ils sont reliés à une EI ou à une AI qui compense leur faible activité commerciale ou leur faible rentabilité économique. Nous ne les rejetons pas pour autant. Il s’agit de structures d’insertion utiles qui luttent contre l’isolement d’une population coutumière, hélas, du chômage et proche de l’exclusion. Cependant, leur trop grande dépendance vis-à-vis des moyens publics fausse le bilan général de l’IAE.

En revanche, les résultats des AI et des ETTI sont plus qu’honorables. Ils montrent que leurs activités répondent à des besoins émergents ou à des attentes de l’économie de marché, fondées sur l’offre et la demande. Leur viabilité économique repose sur cette évidence.

Pour les EI, il faut rester prudent : certaines s’en tirent mieux que d’autres parce que leurs biens ou leurs services sont recherchés et moins chers que ceux de leurs concurrents. Les plus en vue ont intégré des réseaux ou des groupements très efficaces qui bénéficient de la bienveillance d’actionnaires privés, mais aussi de soutiens d’entreprises utilisatrices, désireuses de communiquer sur le fait qu’elles investissent dans le domaine de l’insertion.  Ces EI bénéficient également d’une attention particulière auprès des collectivités territoriales avec lesquelles elles réalisent une bonne partie de leurs chiffres d’affaires en répondant à la commande publique (appels d’offres ou appels à projets).

A ce stade, il est important de souligner, comme nous l’avons déjà formulé dans une contribution précédente, que si les pouvoirs publics s’étaient concentrés seulement sur les AI, les ETTI  et les EI, le bilan économique et social de l’IAE aurait été beaucoup plus flatteur et n’aurait pas nécessité cette réforme que nous pensons inutile et préjudiciable surtout pour les AI.

 

Choisir une autre grille de lecture

Nous regrettons le mode de répartition choisi par le gouvernement pour distribuer les subventions de l’IAE. L’aide au poste ne nous semble pas la bonne formule : une fois de plus, les indicateurs d’Efficience Emploi  nous paraissent plus complets et plus adaptés à la situation et devraient représenter : soit l’intégralité de la subvention (option plus radicale), soit au moins la moitié de celle-ci en mettant à égalité ou au même niveau le montant socle et le montant modulable (50%/50%). Il suffirait, pour cela, de collecter les informations nécessaires à l’exploitation d’au moins 20 des 25 critères au total qui composent les 5 indicateurs d’Efficience Emploi. De cette manière, il deviendrait possible, en utilisant un logiciel ad hoc et un réseau intranet, d’attribuer un pourcentage de la subvention en fonction des résultats obtenus grâce aux comparaisons permises entre chacune des SIAE. Cette méthode permettrait de distinguer la plus-value économique et sociale de ce secteur, dont la situation ambivalente entre le privé et le public reste une énigme pour beaucoup de nos compatriotes.

S’il fallait noter les performances des SIAE, la différence majeure de financement entre chacune se concentrerait probablement sur : la typologie du public, les critères d’activité (accueil, accompagnement et mise à l’emploi), les résultats obtenus en termes de sorties positives vers l’emploi  et les gains réalisés sur le plan financier, synonymes de bonne gestion.

Après toutes ces explications, nous n’avons pas le sentiment qu’il soit plus efficace de financer l’IAE sous la forme d’une aide au poste d’insertion (en ETP). Il serait certainement plus approprié de mettre en place une autre grille de lecture permettant de mesurer avec précision l’activité et l’efficacité de chaque SIAE. Nous avons conscience que si les indicateurs d’Efficience Emploi étaient appliqués, l’ordre actuel des choses serait bouleversé mettant en difficulté le fonctionnement de certaines SIAE, notamment celles qui sont les plus subventionnées.

Encore une fois, nous insistons sur le fait que les ACI, à nos yeux, ne sont pas de véritables SIAE, leur viabilité économique est trop faible pour les considérer comme telles. Nous ne plaidons pas pour autant pour leur disparition, mais il serait logique qu’ils soient financés sur un autre budget que celui de l’IAE ou alors que l’on tienne compte de leur affiliation à une EI ou une AI.

Pour les EI, nous savons que certaines seraient dans l’impossibilité de fonctionner sans une aide publique conséquente : il n’est pas sain, cependant, qu’elles attirent vers elles une grosse partie des crédits départementaux réservés à l’IAE, l’équivalent de 30 à 50 postes d’insertion, soit une subvention de l’ordre de 300 000 à 500 000 euros par structure.

Nous savons que les réformes que nous proposons ne recevraient pas un très bon accueil auprès de tous les acteurs de l’IAE. Pourtant, notre démarche provoquerait probablement une mise en lumière salutaire des SIAE les plus efficientes, qu’il s’agisse d’accès à l’emploi, de recettes fiscales et sociales et d’économies réalisées. Elle contribuerait probablement à l’amélioration du système et ferait en sorte d’éviter que certaines SIAE s’accaparent, depuis des années, une partie non négligeable des fonds publics octroyés à l’IAE sans pour autant démontrer leur efficacité. Nous avons la faiblesse de croire que l’application de nos indicateurs d’évaluation concourait à une reconnaissance plus étendue du secteur de l’IAE auprès de ses financeurs et favoriserait la venue de nouvelles entreprises intéressées. Une autre manière d’envisager les choses, assez éloignée, il est vrai, des postulats actuels.

 

Pour en savoir plus, nous vous invitons à découvrir sur notre site la rubrique démarche et nos indicateurs d’évaluation des actions les plus efficientes en matière d’emploi. Nous vous conseillons de lire aussi nos deux précédents articles, intitulés : « les Associations Intermédiaires en danger et un rapport et une réforme pour rien des modalités de financement de l’IAE ».

 

Contribution rédigée par Pierre Gandossi pour Efficience Emploi le, 5 mai 2014